W artykule Pawła Bogusławskiego - Naczelnika Wydziału ds. analiz i gospodarki ciepłowniczej w Departamencie Przedsiębiorstw Energetycznych URE „Pakiet energetyczno-klimatyczny a kształtowanie taryf dla ciepła” (Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki – nr 1/2010) uwypuklono tezę, iż: „[...] odnosząc się do okresu rozliczeniowego emisji CO2 (2008-2012) w aktualnym stanie prawnym, nie można jednoznacznie stwierdzić, że w przypadkach ujęcia w przedstawianych do zatwierdzenia Prezesowi URE taryfach dla ciepła dodatkowego kosztu, jakim jest koszt uzyskania pozwolenia na emisję CO2 ponad przyznany limit, należy uznać ten dodatkowy koszt jako koszt uzasadniony w rozumieniu definicji zawartej w ustawie – Prawo energetyczne. Wszelkich rozstrzygnięć w powyższym zakresie należy przede wszystkim dokonywać w indywidualnej ocenie przypadku, w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego”.
Proponowane w ww. publikacji odniesienie w decyzjach taryfowych do indywidualnej oceny poszczególnych przypadków wydaje się co do zasady słuszne. Kłopot tylko w tym, iż – jak dowodzi praktyka - zdarzają się decyzje taryfowe, w uzasadnieniu których Prezes URE podnosi np., iż zmiana taryfy dokonana w celu uwzględnienia kosztów zakupu uprawnień do emisji CO2 stoi w sprzeczności z interesem społecznym a także nie jest oparta o „słuszny interes strony” a nawet, że jedynie koszty wynikające z podejmowania zadań inwestycyjnych z zakresu modernizacji i ochrony środowiska, zmierzających do ograniczenia emisji CO2, mogą stanowić koszt uzasadniony produkcji ciepła, natomiast koszt zakupu uprawnień do emisji CO2 co do zasady nie będzie stanowił takiego kosztu.
Nieco prowokacyjnie można powiedzieć, iż jeżeli taka interpretacja miałaby się utrzymać, zrezygnujmy (w skali Unii Europejskiej) z handlu emisjami i wprowadźmy raczej podatek od emisji (który obecnie planuje – ale dodatkowo a nie alternatywnie - np. Francja) albo sztywne limity emisji. Bo system typu cap-and–trade, jak EU ETS, nie będzie miał wtedy sensu.
Rozważmy zatem, co – wbrew dotychczas wyrażanym poglądom URE - przemawia za uwzględnieniem elastyczności mechanizmów zarządzania emisjami (czyli nie tylko inwestycji modernizacyjnych ale i zakupu uprawnień do emisji) i związanych z tym kosztów we wnioskach taryfowych na ciepło.
Oczywiście niemalże sztandarowym zarzutem Prezesa URE w przypadkach próby uwzględnienia kosztów uprawnień do emisji CO2 jako kosztu uzasadnionego taryfy na ciepło jest argument możliwości przeniesienia ewentualnych nadwyżek uprawnień do emisji pomiędzy poszczególnymi instalacjami lub „pożyczenia” uprawnień z następnego roku w okresie rozliczeniowym. Na marginesie - z tymi „pożyczkami”, jak widać obecnie, może być jednak różnie. Mamy bowiem marzec a uprawnień na kontach przedsiębiorstw nadal nie ma (powinny, jak wiadomo, być do końca lutego).
Inny, w zasadzie rutynowy, zarzut regulatora w takich przypadkach to, iż zmiana taryfy uwzględniająca koszt zakupu uprawnień do emisji CO2 została dokonana w sposób nie zapewniający ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen i stawek opłat.
Ww. przesłanki są ocenne i rzeczywiście w tym zakresie trudno generalizować. Można powiedzieć, iż po to jest postępowanie administracyjne (i ewentualnie sądowe), aby zainteresowane przedsiębiorstwa miały w tym zakresie możliwość przedkładania odpowiednich argumentów i dowodów.
Inaczej jednak sprawa wygląda, gdy w uzasadnieniu decyzji taryfowej pojawia się ogólna i kategoryczna teza Prezesa URE o braku – co do zasady - możliwości uwzględnienia w taryfie kosztów zakupu uprawnień do emisji CO2. Zakup uprawnień do emisji CO2 (jako koszt nie kwalifikujący się jako koszt taryfowy) bywa w tych decyzjach przeciwstawiany kosztom zadań inwestycyjnych z zakresu modernizacji i ochrony środowiska, zmierzających do ograniczenia emisji CO2 (w odniesieniu do tych kosztów inwestycji modernizacyjnych Prezes URE nie widzi przeszkód aby stanowiły – przynajmniej co do zasady - koszt taryfowy).
Tymczasem, jak się wydaje, Prezes URE wywodzi taki swój pogląd w pewnym oderwaniu od założeń wdrażanych obecnie na świecie i w Europie systemów handlu emisjami typu cap-and-trade do których należy Wspólnotowy System Handlu Emisjami (European Union Emissions Trading Scheme - EU ETS).
Przykładowo, w Komunikacie Komisji Europejskiej z dnia 8 marca 2000 COM(2000) 87 final Green Paper on greenhouse gas emissions trading within the European Union (źródło: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2000/com2000_0087en01.pdf) Komisja Europejska wyjaśniając zasady działania systemu handlu emisjami (What is emission trading strona 7 – 8) wyraźnie i jednoznacznie wskazuje, iż podstawową cechą systemów handlu emisjami jest wprowadzenie elastyczności mającej na celu alokację kosztów obniżenia emisji w miejscach (instalacjach), gdzie jest to najbardziej efektywne. W przypadku, gdy jeden emitent ogranicza emisje i sprzedaje uprawnienia do emisji CO2 na rzecz innego emitenta, u którego koszty ograniczenia emisji są wyższe i który utrzymał dotychczasową produkcję, ogólny efekt środowiskowy jest identyczny, jak w przypadku, gdyby obaj emitenci wykorzystali dokładnie swoje przydziały emisyjne nie podejmując w ogóle handlu emisjami.
Jak podkreśla Komisja Europejska we wskazanym dokumencie, kluczowym uzasadnieniem ekonomicznym dla systemów handlu emisjami jest wykorzystanie mechanizmów rynkowych dla zapewnienia, iż redukcje emisji wymagane dla osiągnięcia założonego efektu w zakresie ochrony środowiska są podejmowane w instalacjach, w których koszty redukcji są najniższe.
Tak więc – używając konwencji terminologicznej stosowanej przez Prezesa URE – interes społeczny polegający na dążeniu do ograniczenia emisji może być realizowany w systemach handlu emisjami nie tylko (jak twierdzi Prezes URE) poprzez podejmowanie zadań inwestycyjnych z zakresu modernizacji i ochrony środowiska, zmierzających do ograniczenia emisji CO2 (w odniesieniu do tych kosztów URE nie widzi przeszkód aby je uwzględniać w kalkulacji cen wytwarzania ciepła) ale również poprzez zakupienie odpowiedniej ilości uprawnień emisyjnych. Jak bowiem wynika z założeń działania Wspólnotowego Systemu Handlu Emisjami oraz z ww. oficjalnych dokumentów urzędowych dotyczących tego systemu, w wyniku transakcji sprzedaży uprawnień do emisji ogólny efekt środowiskowy jest taki sam, jak gdyby do transakcji w ogóle nie doszło a obie instalacje (zamiast jednej) podjęły działania inwestycyjne skutkujące ograniczeniem emisji do przyjętego dla każdej z instalacji limitu.
Tymczasem w niektórych decyzjach taryfowych URE przyjmuje odmienną tezę zakładającą, iż jedynie koszty „podejmowania zadań inwestycyjnych z zakresu modernizacji i ochrony środowiska, zmierzających do ograniczenia emisji CO2” mogą być uwzględniane w kosztach kalkulacji taryfy na ciepło, natomiast koszty zakupionych uprawnień emisyjnych już nie.