W Polsce niemalże entuzjastycznie podchodzi się ostatnio do technologii CCS. Postrzega się w niej szansę na zaistnienie polskiej myśli technicznej w intensywnie rozwijanych w ostatnim czasie na całym świecie tzw. „zielonych” technologiach. Oby tak się stało (aczkolwiek konieczne jest silne przyśpieszenie, ponieważ jesteśmy mocno spóźnieni).
Warto także odpowiednio wcześnie zdać sobie sprawę, iż CCS stanowi poważny problem nie tylko dla inżynierów ale również może przyprawić o ból głowy dyrektorów finansowych oraz prawników. I nie mam tu na myśli tylko fazy pozyskania finansowania dla takiej innowacyjnej inwestycji lecz etap jej funkcjonowania oraz – najbardziej – likwidacji.
Mimo, iż takie terminy są odległe, temat materializuje się już przy opracowaniu wniosku o wydanie pozwolenia na składowanie CO2. Chodzi oczywiście o wymagane zabezpieczenia finansowe. Ze względu na perspektywę czasową (co najmniej 50 lat od likwidacji składowiska CO2) zakres ewentualnej odpowiedzialności jest niebagatelny. Nie ucieknie od nich żaden zainteresowany sprawą bank ani ubezpieczyciel.
Odnośnie konkretnej formy, zakresu oraz sposobu ustanowienia tego zabezpieczenia – które są kluczowymi dla potencjalnych inwestorów kwestiami - dyrektywa CCS oraz upublicznione założenia do projektu ustawy implementującej w Polsce tę dyrektywę jednak milczą.
W interesie rozwoju CCS w Polsce kwestię tę warto wyjaśnić jak najszybciej – tym bardziej, iż w tym zakresie dyrektywa CCS nie narzuca żadnych rozwiązań a zatem ustawodawca krajowy ma spory zakres swobody.
Aktem prawnym regulującym omawiane zagadnienie jest przyjęta 23 kwietnia 2009 r. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/31/WE w sprawie geologicznego składowania dwutlenku węgla oraz zmieniająca dyrektywę Rady 85/337/EWG, Euratom, dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE, 2001/80/WE, 2004/35/WE, 2006/12/WE, 2008/1/WE i rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 ((Dz. U. L 140 z 5.6.2009, zwana dalej dyrektywą CCS). W Polsce omawiana problematyka dotychczas nie była regulowana prawnie. Aktualnie opublikowano na stronach internetowych Ministerstwa Środowiska Założenia do projektu odpowiedniej ustawy, zgodnie z którymi działalność związana z podziemnym składowaniem dwutlenku węgla będzie podlegać przepisom ustawy Prawo geologiczne i górnicze (patrz: Założenia do projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz innych ustaw, projekt z dnia 4 listopada 2009 r. www.mos.gov.pl – dalej: „Założenia”).
CCS polega, jak wiadomo, na wychwytywaniu i wtłoczeniu CO2 do odpowiedniej formacji geologicznej w celu trwałego przechowania (Carbon Capture and Storage - CCS). W tym zakresie Założenia przewidują zastosowanie przepisów dotyczących własności górniczej i użytkowania górniczego, a także związane z tym uprawnienia.
Podmiot, który rozpozna strukturę geologiczną pod kątem podziemnego składowania dwutlenku węgla, stanowiącą przedmiot własności górniczej i udokumentuje ją w stopniu umożliwiającym sporządzenie planu zagospodarowania składowiska oraz uzyska decyzję zatwierdzającą odpowiednie dokumentacje geologiczne, będzie mógł żądać ustanowienia na jego rzecz użytkowania górniczego w celu podziemnego składowania dwutlenku węgla z pierwszeństwem przed innymi (zainteresowanymi taką samą działalnością).
Artykuł 33 dyrektywy CCS stanowi, że operatorzy wszystkich obiektów energetycznego spalania (o mocy 300 MW i większej), którym udzielono pozwolenia na budowę po dniu wejściu w życie dyrektywy CCS tj.: 25 czerwca 2009 r., będą musieli przeprowadzać ocenę czy są spełnione następujące warunki:
1) dostępne są odpowiednie podziemne składowiska dwutlenku węgla;
2) instalacje transportowe dwutlenku węgla są wykonalne technicznie i ekonomicznie;
3) modernizacja pod kątem wychwytywania dwutlenku węgla jest wykonalna technicznie i ekonomicznie.
Zgodnie z Założeniami ocena gotowości do wychwytu dwutlenku węgla ma być przeprowadzana w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i stanowić część raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Zgodnie z dyrektywą CCS będzie konieczne zarezerwowanie odpowiedniej przestrzeni na instalację urządzeń niezbędnych do wychwytywania i sprężania dwutlenku węgla (co wywołuje konieczność uwzględnienia w procedurze udzielania odpowiednich pozwoleń np.: budowlanych).
Tak więc, jak widać, mimo braku skomercjalizowania technologii CCS, zagadnienie jest już nader konkretne i wywołuje poważne i różnorodne skutki. Główny problem, na który chcę w tym miejscu zwrócić uwagę to fakt, iż zgodnie z dyrektywą CCS oraz Założeniami, przedsiębiorca przed przystąpieniem do zatłaczania CO2 będzie zobowiązany zabezpieczyć w NFOŚiGW środki finansowe na likwidację podziemnego składowiska, 20-letni monitoring po zamknięciu składowiska oraz na pierwsze 30 lat prowadzenia monitoringu po przejęciu odpowiedzialności przez państwo. Ponadto powinien zabezpieczyć środki, które będą potrzebne do usuwania ewentualnych skutków wycieku CO2 ze składowiska. Na pierwszy rzut oka widać, iż mówimy o zabezpieczenie odpowiedzialności obejmującej skutki potencjalnych zdarzeń, które rozciągają się na przestrzeni 50 lat od zamknięcia instalacji – a zatem należy jeszcze doliczyć okres jej funkcjonowania (nie mówić już o budowie). Czy są instytucje finansowe gotowe objąć swoimi kalkulacjami oraz odpowiedzialnością perspektywę 70 lat? I w jaki sposób to zrobić? Trudno na tym etapie o szybkie i proste odpowiedzi. Skoro jednak technologia CCS jest dopiero w fazie demonstracyjnej (prób i testów), spróbujmy także rozważyć wstępnie sprawę od strony prawnej.
Zabezpieczenie finansowe
Jak wskazano w Założeniach (w punkcie 6.5 dotyczącym m.in. wpływu projektowanej ustawy na funkcjonowanie przedsiębiorstw) wymagane zabezpieczenie finansowe będzie musiało być proporcjonalne do zagrożeń dla środowiska jakie niesie ze sobą podziemne składowanie dwutlenku węgla. Jak dalej czytamy w cyt. dokumencie: „Wprowadzenie obowiązku ustanowienia odpowiedniej gwarancji finansowej wykonania obowiązków wynikających z udzielonej koncesji, powinno przyczynić się do zapewnienia bezpieczeństwa procesu składowania poprzez zastosowanie właściwych technologii oraz szczególną troskę o ochronę środowiska. Jednocześnie konieczność ustanowienia, jak się przewiduje ze względu na charakter działalności, wysokiego zabezpieczenia finansowego, uniemożliwi przedsiębiorstwom przez dość długi okres czasu (na okres wywiązania się z warunków wynikających z koncesji) korzystanie ze znacznej części zgromadzonego przez nie kapitału”.
Niezależnie od powyższego na przedsiębiorcy będzie ciążył obowiązek stworzenia zabezpieczenia finansowego w związku z przejęciem odpowiedzialności za składowisko przez państwo.
Temat zabezpieczenia finansowego pojawia się już na etapie opracowania wniosku o pozwolenie na składowanie CO2. Zgodnie z art. 7 pkt 8 i 10 Dyrektywy CCS Kierowane do właściwego organu wnioski o pozwolenia na składowanie muszą zawierać proponowany tymczasowy plan działań po zamknięciu składowiska CO2 oraz potwierdzenie, że zabezpieczenie finansowe lub inne równoważne rozwiązanie będzie ważne i skuteczne przed rozpoczęciem zatłaczania. W przypadku wydania zezwolenia na zatłaczanie CO2 pozwolenie na składowanie będzie musiało określać warunki zamknięcia i zatwierdzony tymczasowy plan działań po zamknięciu składowiska oraz wymóg ustanowienia i utrzymania zabezpieczenia finansowego lub innego równoważnego rozwiązania (art. 9 pkt 7 i 9 dyrektywy CCS).
Zgodnie z artykułem 19 dyrektywy CCS (Zabezpieczenie finansowe):
„1. Państwa członkowskie zapewniają, aby potencjalny operator przedstawiał — jako część wniosku o pozwolenie na składowanie — dowód, że można stworzyć odpowiednie rozwiązania w formie zabezpieczenia finansowego lub jakiegokolwiek innego równoważnego rozwiązania, w trybie, który ma być określony przez państwa członkowskie. Ma to na celu umożliwienie wypełnienia wszystkich obowiązków wynikających z pozwolenia wydanego zgodnie z niniejszą dyrektywą, w tym wymogów dotyczących zamknięcia i po zamknięciu, jak również wszelkich obowiązków wynikających z włączenia składowiska w zakres stosowania dyrektywy 2003/87/WE. Zabezpieczenie finansowe musi być ważne i skuteczne przed rozpoczęciem zatłaczania.
2. Zabezpieczenie finansowe jest okresowo dostosowywane, aby uwzględnić zmiany ocenianego ryzyka wycieku oraz szacunkowych kosztów związanych ze wszystkimi obowiązkami wynikającymi z pozwolenia wydanego zgodnie z niniejszą dyrektywą, jak również ze wszystkimi obowiązkami wynikającymi z włączenia składowiska w zakres stosowania dyrektywy 2003/87/WE.
3. Zabezpieczenie finansowe lub jakiekolwiek inne równoważne rozwiązanie, o którym mowa w ust. 1, pozostają ważne i skuteczne:
a) po zamknięciu składowiska zgodnie z art. 17 ust. 1 lit. a) lub b) do chwili przekazania odpowiedzialności za składowisko właściwemu organowi zgodnie z art. 18 ust. 1–5;
b) po wycofaniu pozwolenia na składowanie zgodnie z art. 11 ust. 3:
(i) do chwili wydania nowego pozwolenia na składowanie;
(ii) w przypadku gdy składowisko zostało zamknięte zgodnie z art. 17 ust. 1 lit. c) — do chwili przekazania odpowiedzialności zgodnie z art. 18 ust. 8, pod warunkiem wypełnienia zobowiązań finansowych, o których mowa w art. 20.”
Tak więc zabezpieczenie musi być ustanowione przed rozpoczęciem zatłaczania CO2 i utrzymywane do chwili przejęcia odpowiedzialności przez państwo (patrz niżej), czyli co najmniej 20 lat po zamknięciu składowiska. Kwota zabezpieczenia może być zwiększana w przypadku zwiększenia stosownych ryzyk.
Z częstotliwością określoną przez właściwy organ, a w każdym razie przynajmniej raz w roku, operator będzie zobowiązany przedstawiać właściwemu organowi potwierdzenie ustanowienia i utrzymania zabezpieczenia finansowego (art. 14 pkt 3 dyrektywy CCS);
W Założeniach odnośnie zabezpieczenia finansowego czytamy:
„Koncesję na podziemne składowanie dwutlenku węgla będzie mógł uzyskać przedsiębiorca spełniający wymagania określone w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. W celu uzyskania takiej koncesji, poza spełnieniem wymagań dotyczących wniosku o udzielenie koncesji, przedsiębiorca będzie zObowiązany do ustanowienia zabezpieczenia finansowego działalności i przedstawienia odpowiedniego dowodu jego ustanowienia organowi koncesyjnemu. Dowód przedsiębiorca będzie zobowiązany dołączyć do wniosku koncesyjnego, co będzie jednym z warunków udzielenia koncesji. Ponadto corocznie, w terminie do końca stycznia, przedsiębiorca będzie zobowiązany przedłożyć organowi koncesyjnemu aktualny dowód istnienia przedmiotowego zabezpieczenia. Ustawa Pgg powinna określać formę, zakres oraz sposób ustanowienia omawianego zabezpieczenia finansowego.
Zgodnie z wymaganiami dyrektywy CCS zabezpieczenie finansowe ma na celu umożliwienie wypełnienia przez przedsiębiorcę wszystkich obowiązków wynikających z pozwolenia na podziemne składowanie dwutlenku węgla, w tym wymogów dotyczących zamknięcia składowiska, obowiązków po zamknięciu składowiska oraz rozliczeń w przypadku wystąpienia wycieków dwutlenku węgla. Zabezpieczenie finansowe musi być ważne i skuteczne przed rozpoczęciem zatłaczania dwutlenku węgla do składowiska, czyli przed rozpoczęciem działalności polegającej na podziemnym składowaniu dwutlenku węgla.
Jednocześnie zabezpieczenie finansowe musi gwarantować środki na dokończenie likwidacji i ewentualne usunięcie szkód w przypadku upadłości lub likwidacji przedsiębiorcy.
Dodatkowo zakłada się że z zabezpieczenia finansowego będą mogły być pokryte koszty działań po przekazaniu właściwemu organowi odpowiedzialności za składowisko.
Przedsiębiorca będzie musiał zatem już przed rozpoczęciem działalności zabezpieczyć środki finansowe m. in. na:
1) monitorowanie składowiska, pokrycie kosztów ewentualnych działań zapobiegawczych, zaradczych i naprawczych oraz rozliczenia emisji w przypadku wycieków dwutlenku węgla w trakcie prowadzonej działalności;
2) zabezpieczenie roszczeń, które mogą powstać wskutek wykonywania działalności oraz po jej zakończeniu, a przed przekazaniem odpowiedzialności;
3) likwidację zakładu górniczego tj. usunięcie obiektów zakładu górniczego i likwidację odwiertów, prowadzenie monitoringu zamkniętego składowiska przez okres minimum 20 lat (do przekazania odpowiedzialności) oraz podjęcie ewentualnych działań zapobiegawczych, zaradczych i naprawczych oraz rozliczenia w przypadku wycieków dwutlenku węgla po zamknięciu składowiska (tj. przez okres min. 20 lat po zamknięciu składowiska do przekazania odpowiedzialności nad składowiskiem);
4) prowadzenie działalności po przejęciu odpowiedzialności przez właściwy organ, który może wyznaczyć do tego celu odpowiedni podmiot podległy lub nadzorowany (KAPS CO2), takie jak: monitoring (przez okres co najmniej 30 lat od przejęcia odpowiedzialności) oraz podejmowanie działań zapobiegawczych, zaradczych i naprawczych, jak też regulowanie zobowiązań związanych z rozliczeniami w przypadku wycieków oraz innych niezbędnych działań w celu zagwarantowania długoterminowej stabilności składowanego dwutlenku węgla.
Należy utworzyć odpowiedni mechanizm finansowy w postaci specjalnego subfunduszu podziemnego składowania CO2 w ramach NFOŚiGW, na który przedsiębiorca będzie dokonywać wpłaty środków zabezpieczających realizację ww. zagadnień przez KAPS CO2 w przypadku rezygnacji z działalności, upadłości przedsiębiorcy lub uchylania się od obowiązku likwidacji zakładu górniczego lub naprawy szkód.
Zabezpieczenie finansowe działalności związanej z podziemnym składowaniem dwutlenku węgla powinno być ważne i skuteczne przez cały okres obowiązywania koncesji (w tym po zamknięciu składowiska) aż do przejęcia odpowiedzialności przez państwo, w którego imieniu będzie działał KAPS CO2. Jednocześnie w związku z utworzeniem odrębnego mechanizmu finansowego, dla podziemnego składowania dwutlenku węgla nie mają zastosowania przepisy Pgg dotyczące funduszu likwidacji zakładu górniczego.”
Przejęcie odpowiedzialności przez państwo
Dyrektywa CCS przewiduje co prawda przejęcie po zamknięciu składowiska odpowiedzialności za składowisko przez państwo - ale nie łudźmy się – warunki takiego przejęcia są wyśrubowane.
Przesłanki przejęcia odpowiedzialności
Zgodnie z art. 18 i nast. dyrektywy CCS dla przejęcia odpowiedzialności przez państwo przede wszystkim musi upłynąć minimalny okres od zamknięcia środowiska (dokonanego zgodnie z planem ruchu likwidowanego zakładu górniczego). Okres ten ma być określony przez właściwy organ i nie może być krótszy niż 20 lat, chyba że właściwy organ jest przekonany, że odpowiednie kryteria są spełnione wcześniej (wg Założeń w Polsce nie przewiduje się skracania tego okresu).
Pozostałe warunki przekazania odpowiedzialności to przesłanka, aby „wszystkie dostępne dowody wskazywały na to, że CO2 będzie całkowicie i stale hermetycznie składowany”.
W Założeniach wskazano, iż wykazaniu długoterminowej stabilności składowanego dwutlenku węgla w podziemnym składowisku i strukturze geologicznej, w obrębie której będzie ono zlokalizowane, będzie służyć sporządzenie przez przedsiębiorcę dodatku do dokumentacji geologicznej. Kopię decyzji zatwierdzającej dodatek wraz z dokumentacją przedsiębiorca będzie zobowiązany dołączyć do wniosku o przejęcie odpowiedzialności nad składowiskiem.
Konieczne będzie także uszczelnienie składowiska i usunięcie instalacji zatłaczających.
W zakresie finansowym dla przejęcia odpowiedzialności za składowisko przez państwo jest udostępnienie przez operatora składowiska na rzecz państwa środków finansowych zgodnie z art. 20 dyrektywy CCS. Przytoczmy ten przepis w całości:
„Artykuł 20 Mechanizm finansowy
1. Państwa członkowskie zapewniają, aby operator udostępnił właściwemu organowi — w trybie, który ma być określony przez państwa członkowskie — środki finansowe, zanim nastąpi przekazanie odpowiedzialności zgodnie z art. 18. Środki udostępnione przez operatora uwzględniają parametry, o których mowa w załączniku I, oraz elementy odnoszące się do danych dotyczących składowania CO2 w przeszłości istotnych dla określenia obowiązków po przekazaniu odpowiedzialności i pokrywają co najmniej przewidywane koszty monitorowania przez okres 30 lat. Te środki finansowe mogą być wykorzystywane na pokrycie kosztów ponoszonych przez właściwy organ po przekazaniu odpowiedzialności w celu zapewnienia, aby CO2 był całkowicie i stale hermetycznie składowany w składowiskach geologicznych po przekazaniu odpowiedzialności.
2. Komisja może przyjąć wytyczne w sprawie szacowania kosztów, o których mowa w ust. 1; wytyczne te mają zostać opracowane w porozumieniu z państwami członkowskimi w celu zapewnieniu operatorom przejrzystości i przewidywalności.”
Tak więc jednym z podstawowych warunków przejęcia odpowiedzialności będzie udostępnienie środków pokrywających „co najmniej przewidywane koszty monitorowania przez okres 30 lat” ale w praktyce wszelkie przewidywane ryzyka w tym okresie. Te ryzyka to m.in. koszty innych niezbędnych działań, które będą musiały być podjęte po przejęciu odpowiedzialności (np.: działania zapobiegawcze, zaradcze, ewentualne działania naprawcze, zobowiązania związane z rozliczeniami w przypadku wycieków oraz wszelkie inne nakłady finansowe niezbędne w celu zagwarantowania długoterminowej stabilności składowanego dwutlenku węgla). W Założeniach podkreśla się, iż po przejęciu odpowiedzialności przedsiębiorca będzie mógł być pociągnięty do odpowiedzialności za szkody (w tym odpowiedzialności finansowej) oraz że szczegółowe wymagania związane z oceną kosztów prowadzenia działalności po przejęciu odpowiedzialności za podziemne składowisko dwutlenku węgla zostaną określone w przepisach wykonawczych.
Zgodnie z Założeniami przejęcie odpowiedzialności będzie następować w drodze decyzji. Jednocześnie będzie stwierdzane wygaśnięcie koncesji. Decyzja w sprawie przejęcia odpowiedzialności nad podziemnym składowiskiem dwutlenku węgla będzie wydawana przez Ministra Środowiska, po uzgodnieniu z Prezesem WUG, właściwym wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta i zasięgnięciu opinii Komisji Europejskiej.
Skutki przejęcia odpowiedzialności
Po przejęciu odpowiedzialności przez państwo na właściwy organ państwa przechodzą obowiązki prawne związane z:
1) monitoringiem,
2) środkami naprawczymi,
3) przedstawianiem uprawnień do rozliczenia w przypadku wycieków zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE,
4) działaniami zapobiegawczymi i zaradczymi.
Wyjątkiem jest przypadek zawinienia po stronie operatora składowiska CO2, w tym w przypadku niewystarczających danych, ukrywania istotnych informacji, zaniedbania, umyślnego wprowadzania w błąd lub braku należytej staranności. W takim przypadku właściwy organ uzyskuje od byłego operatora zwrot kosztów poniesionych po przekazaniu odpowiedzialności.
Konkrety – implementacja w Polsce
Warto wskazać, iż stosownie do punktu 34 preambuły dyrektywy CCS „odpowiedzialność inna niż objęta niniejszą dyrektywą, dyrektywą 2003/87/WE i dyrektywą 2004/35/WE, w szczególności dotycząca fazy zatłaczania, zamknięcia składowiska i okresu po przekazaniu obowiązków prawnych właściwemu organowi, powinna zostać uregulowana na poziomie krajowym”. Tak więc ustawodawca krajowy w zakresie sposobu uregulowania odpowiedzialności operatora składowiska CO2 dysponuje szerokim zakresem swobody.
W Założeniach przewidziano, iż „właściwym organem” o którym mowa w dyrektywie CCS i podmiotem właściwym w sprawie przejęcia odpowiedzialności za podziemne składowiska dwutlenku węgla, będzie Krajowy Administrator Podziemnych Składowisk Dwutlenku Węgla (KAPS CO2) - wyznaczony przez ministra właściwego do spraw środowiska.
W Założeniach proponuje się, aby w celu sfinansowania działań podmiotu KAPS CO2 zostały wykorzystywane opłaty za składowanie gromadzone w funduszu oraz utworzony subfundusz podziemnego składowania CO2 w ramach Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Na subfunduszu mają być gromadzone środki wpłacane przez przedsiębiorców na poczet zabezpieczenia finansowego. Zabezpieczenie będzie składało się z dwóch części:
1) zwrotnej – pokrywającej koszty likwidacji składowiska i 20-letniego monitoringu oraz
ew. kosztów działań naprawczych przed przekazaniem odpowiedzialności;
2) bezzwrotnej – pokrywającej koszty 30-letniego monitoringu składowiska po przejęciu
odpowiedzialności przez państwo wraz z kosztami ew. działań naprawczych oraz wszelkich działań koniecznych w przypadku niewywiązania się przedsiębiorcy z obowiązków wynikających z koncesji.
Ponadto zgodnie z postanowieniami dyrektywy CCS podziemne składowiska dwutlenku węgla będą uznane za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zakłada się również, ze poszukiwanie i rozpoznawanie struktur geologicznych dla podziemnego składowania dwutlenku węgla będzie zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
---------------
Zabezpieczenie finansowe CCS – problemy nie tylko z technologią © Michał Głowacki
www.ochronaklimatu.com