Z punktu widzenia uwarunkowań systemowych polskiej gospodarki wydaje się zasadne podjęcie zabiegów lobbingowych w celu wyboru Metody 3 (średniego zakładu w danym geograficznym obszarze ustalania cen) jako współczynnika emisji CO2 używanego do kalkulacji pomocy publicznej.
W braku takich działań istnieje ryzyko wyboru przez Komisję Europejską Metody 2 (przy zakupie energii elektrycznej w sieci wykorzystuje się średni współczynnik emisji CO2 dla całej Unii) lub Metody 4 (wykorzystuje się średni współczynnik emisji CO2 dla UE, bez względu na faktyczne warunki dostaw energii elektrycznej do danej instalacji), co byłoby równoznaczne z ograniczeniem zakresu możliwej prawnie do udzielenia polskim przedsiębiorstwom pomocy publicznej z tytułu wzrostu kosztów cen energii elektrycznej wywołanych kosztami uprawnień do emisji. To zaś z kolei mogłoby skutkować ostateczną utratą konkurencyjności.
Komisja Europejska opublikowała aktualnie „Dokument do dyskusji Nowe wytyczne w sprawie pomocy państwa w kontekście zmian w unijnym systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych” i zwróciła się do wszystkich zainteresowanych o udzielenie odpowiedzi na zadane pytania w terminie do dnia 11 maja 2011 r.
(http://ec.europa.eu/competition/consultations/2011_questionnaire_emissions_trading/index_en.html).
Biorąc pod uwagę, iż kwestie, które są rozważane we wspomnianym dokumencie, mają zupełnie zasadnicze znaczenie dla konkurencyjności przedsiębiorstw w nowej rzeczywistości gospodarczej wywołanej przyjęciem i wdrażaniem pakietu klimatycznego, zasadne jest rozważenie kilku kwestii, z których współczynnik emisji CO2 jest najbardziej kluczowy.
1. Wiele przemawia za tym, iż ceny energii elektrycznej w Polsce będą rosnąć w nieodległej perspektywie. Publikacje medialne wskazują na różne przyczyny takiego stanu rzeczy, z których do istotnych należy m.in. dotychczasowa monokultura węglowa produkcji energii elektrycznej i aktualny dominujący trend polityki Unii Europejskiej odejścia od paliw kopalnych jako źródeł energii, w tym od węgla w szczególności. Stąd pomysły na przeróżne zestawy instrumentów prawnych – od podatków po systemy handlu emisjami – których cechą wspólną jest dążenie, aby koszty produkcji energii elektrycznej z węgla oraz ze źródeł odnawialnych wyrównały się. Biorąc także pod uwagę, iż całego przemysłu nie da się przestawić jednym ruchem w krótkim czasie na nowe tory, wzrost cen energii elektrycznej trzeba chyba uznać za systemowo nieunikniony.
Aby powyższe tendencje nie okazały się gospodarczą katastrofą Dyrektywa 2003/87/WE w art. 10a ust. 6 wyraźnie przewidziała, iż państwa członkowskie mogą przyjąć mechanizmy finansowe na rzecz sektorów lub podsektorów, które uznaje się za narażone na znaczące ryzyko tzw. „ucieczki emisji” z powodu przeniesienia kosztów związanych z emisją gazów cieplarnianych w cenie energii, w celu kompensacji tych kosztów.
Jednym słowem, Dyrektywa pozwala co do zasady na udzielenie niektórym przemysłom pomocy publicznej dla ratowania ich konkurencyjności po wprowadzeniu EU ETS. Ogłoszony przez Komisję Europejską aktualnie dokument konsultacyjny „Nowe wytyczne w sprawie pomocy państwa w kontekście zmian w unijnym systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych” dotyczy właśnie tej kwestii. Warto temu tematowi przyjrzeć się szczególnie wnikliwie, bowiem ma on zupełnie kapitalne dla całych gałęzi przemysłu znaczenie a inercja, w sytuacji gdy inne państwa członkowie uruchomią takie mechanizmy pomocy publicznej, może być bardzo kosztowna. Istotny będzie także sposób ukształtowania ram prawnych dla tych mechanizmów, których założenia właśnie w tej są formowane. Jest to zatem właściwa pora na wyartykułowanie interesów w tej materii.
2. Dyrektywa 2003/87/WE w artykule 10a ust. 6 zaznacza, iż możliwe do wprowadzenia instrumenty pomocy publicznej powinny opierać się na określanych ex ante wskaźnikach (tzw. benchmarkach) pośrednich emisji CO2 przypadających na jednostkę produkcji. Wskaźniki ex ante mają być obliczane dla danego sektora lub podsektora jako iloczyn zużycia energii przypadającej na jednostkę produkcji odpowiadającej najbardziej wydajnym dostępnym technologiom i emisji CO2 odpowiedniej europejskiej struktury produkcji energii elektrycznej.
W sformułowaniu zawartym w art. 10a ust. 6 dotyczącym „odpowiedniej europejskiej struktury produkcji energii elektrycznej” szczególne znaczenie należy przywiązać do słowa: „odpowiedniej”. Wiadomo bowiem, iż to co jest „odpowiednie” dla jednego, niekoniecznie musi odpowiadać innemu. Jest znanym faktem, iż europejska struktura produkcji energii elektrycznej jest zupełnie inna np. dla Austrii czy Skandynawii a inna dla Polski. Różnice są zupełnie kapitalne (chodzi oczywiście o udział poszczególnych paliw w ogólnym bilansie paliwowo-energetycznym).
Temat wywołała okoliczność, iż Dyrektywa nie doprecyzowała tych kwestii, udziela jedynie ogólnych wskazówek co należy rozumieć pod słowem „odpowiedni” (ang. „relevant”) a rozwiązania mieszczące się dopuszczalnym spectrum różnią się diametralnie.
Dla polskich przedsiębiorstw, dla których koszty energii stanowią znacząca pozycję w rachunku wyników, sposób rozstrzygnięcia tego problemu może być albo podzwonnym albo szansą.
3. Jak wspomniałem na wstępie współczynnik emisji CO2 odpowiada emisjom CO2 na 1 MWh wytworzonej energii elektrycznej i pytanie aktualnie postawione w przez Komisję Europejską w specjalnym kwestionariuszu zamieszczonym w Internecie dotyczy sposobu określenia współczynnika CO2 jako podstawy do obliczenia rekompensat stanowiących pomoc publiczną dla przedsiębiorstw narażonych na spadek konkurencyjności w związku z przeniesieniem kosztów emisji gazów cieplarnianych w cenie energii elektrycznej. Zagadnienie sprowadza się w praktyce do odpowiedzi na pytanie, co właściwie znaczy zamieszczone w art. 10a ust. 6 Dyrektywy słowo: odpowiedni”.
Komisja prezentuje cztery metody, które, wg jej oceny, w świetle ogólnych zasad i celów Dyrektywy, mogą prowadzić do rozwiązania problemu: w pierwszych trzech proponuje się wykorzystać rzeczywisty współczynnik emisji CO2 z produkcji własnej i umów dostaw energii elektrycznej oraz zaprezentować różne możliwości uwzględniania zakupu energii elektrycznej w sieci. W Metodzie czwartej proponuje się wykorzystać jednolity współczynnik emisji CO2 we wszystkich przypadkach.
Najbardziej zbilansowane podejście będzie chyba sprowadzać się do wyboru pomiędzy Metodą 2 i 3.
Metoda 2 polega na tym, iż przy zakupie energii elektrycznej w sieci wykorzystuje się średni współczynnik emisji CO2 dla całej Unii. Zastosowanie średniego ogólnounijnego współczynnika emisji CO2 może wiązać się z nadmierną rekompensatą w niektórych państwach członkowskich, gdzie korzysta się z czystszej energii lecz niedostateczną rekompensatą w państwach członkowskich, gdzie korzysta się z energii związanej z wysokimi emisjami. Zaletą tej metody jest natomiast jej prostota w porównaniu z metodą 1 i 3 (ale nie 4). Metoda ta promuje zatem państwa tzw. „starej” Unii, kosztem tych „nowych”.
Metoda 3 zakłada natomiast, iż przy zakupie energii elektrycznej w sieci wykorzystuje się współczynnik emisji CO2 dla średniego zakładu w danym geograficznym obszarze ustalania cen. Wydaje się, iż przyjęcie jako podstawy kalkulacji pomocy publicznej średniej intensywności emisji CO2 zakładu w geograficznym obszarze ustalania cen, na którym działają przedsiębiorstwa otrzymujące pomoc bardziej będzie odpowiadać potrzebom przedsiębiorstw niż pozostałe trzy podejścia. Zastosowanie tej metody odzwierciedlałoby ponadto aktualne, olbrzymie różnice pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi Unii w odniesieniu do przeciętnego poziomu emisji CO2 na MWh. Z tych powodów Metoda 3 będzie bardziej korzystna dla państw w większym stopniu uzależnionych od węgla, jako paliwa do produkcji energii elektrycznej.
W konsekwencji, z punktu widzenia uwarunkowań systemowych polskiej gospodarki wydaje się zasadne podjęcie zabiegów lobbingowych w celu wyboru Metody 3 (średniego zakładu w danym geograficznym obszarze ustalania cen) jako współczynnika emisji CO2 używanego do kalkulacji pomocy publicznej.
Do rozważenia pozostaje ponadto Metoda 1 (przy zakupie energii elektrycznej w sieci wykorzystuje się współczynnik emisji CO2 elektrowni krańcowej ustalającej cenę energii elektrycznej dla danej instalacji), która być może byłaby korzystniejsza, lecz trudniejsza do obrony jako mogąca prowadzić do nieuzasadnionych, nadmiernych rekompensat a ponadto rzeczywiście związana z nadmiernymi obciążeniami administracyjnymi w przypadkach, gdy w grę wchodzą obszary ustalania cen, które nie pokrywają się z granicami państwa członkowskiego. Słuszną uwagę zgłasza także Komisja, gdy podnosi, iż wprowadzenie cen emisji CO2 doprowadzi w niektórych przypadkach do odwrócenia klasyfikacji pod względem zalet, np. gdy elektrownia gazowa jest elektrownią krańcową bez uwzględniania cen CO2 a elektrownia węglowa staje się elektrownią krańcową po uwzględnieniu kosztów CO2.
Końcowym argumentem przeciwko przyjęciu Metody 1 jest chyba także to, iż porównanie praktycznych różnic pomiędzy Metodą 3 (średniego zakładu w danym geograficznym obszarze ustalania cen) a Metodą 1 (elektrowni krańcowej) w polskich warunkach (monokultury węglowej) niewiele by zmieniło.
Przyjęcie natomiast Metody 2 (przy zakupie energii elektrycznej w sieci wykorzystuje się średni współczynnik emisji CO2 dla całej Unii) lub 4 (wykorzystuje się średni współczynnik emisji CO2 dla UE, bez względu na faktyczne warunki dostaw energii elektrycznej do danej instalacji) byłoby równoznaczne z ograniczeniem zakresu możliwej prawnie do udzielenia polskim przedsiębiorstwom pomocy publicznej z tytułu wzrostu kosztów cen energii elektrycznej wywołanych kosztami uprawnień do emisji, w sytuacji, gdy przedsiębiorstwa te należą do potencjalnie najbardziej poszkodowanych w całej Unii.
Z punktu widzenia unijnych procedur podejmowania decyzji ważnym byłoby, aby do Komisji Europejskiej w odpowiedzi na opublikowany kwestionariusz wpłynęły jak najliczniejsze zgłoszenia od organizacji branżowych oraz indywidualnych przedsiębiorstw prezentujące najkorzystniejsze – z ich punktu widzenia – rozwiązania. Wystarczy przypomnieć, iż zbyt późno podjęte oraz nieadekwatne polskie starania o przyjęcie innego niż benchmark gazowy współczynnika w zakresie procedury przyjęcia decyzji Komisji w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na mocy art. 10a dyrektywy 2003/87/WE poskutkowały tym, iż sprawa jest aktualnie najprawdopodobniej przegrana.
W sprawie szczegółów zalecam sięgnięcie do tekstu samego dokumentu konsultacyjnego, tym bardziej, iż postawione tam do rozstrzygnięcia zagadnienia są dużo bardziej obszerne niż poruszone w tym artykule. Rozstrzygnięcie parametru współczynnika emisyjności, przy różnicach poszczególnych gospodarek unijnych, wydaje się jednak zagadnieniem o szczególnie istotnym ciężarze gatunkowym – stąd koncentracja na tym jednym elemencie w niniejszych rozważaniach.
Patrząc zaś na sprawę z perspektywy ogólnej, to zaskakujące, iż Dyrektywa 2003/87 pozostawiła niedoprecyzowaną tak kluczową kwestię jak wybór wskaźnika emisyjności, przy jednoczesnej możliwości przyjęcia tak krańcowo różnych (i potencjalnie obarczonych bardzo poważnymi konsekwencjami) rozwiązań.