Zmniejszenie produkcji
Szczegółową regulację w tym zakresie zawierał projekt ustawy o wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych (wersja z dnia 23 czerwca 2008 r. publikowana na stronie www Ministra Ochrony Środowiska).
Odpowiedni zapis art. 33 projektu tej ustawy brzmiał tak:
„Art. 33. 1. W przypadku istotnego zmniejszenia wielkości emisji, która nie stanowi emisji unikniętej lub emisji zredukowanej z instalacji objętej systemem Krajowy Administrator, na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 3, dokonuje zmiany przydziału uprawnień do emisji przyznanych na następny rok okresu rozliczeniowego, proporcjonalnie do zmniejszenia wielkości emisji z instalacji.
2. Istotne zmniejszenie wielkości emisji ma miejsce w przypadku, gdy ze zweryfikowanego raportu, o którym mowa wart. 39, przedłożonego przez prowadzącego instalację wynika, że wielkość emisji z instalacji w poprzednim roku okresu rozliczeniowego była niższa niż 70% średniorocznego przydziału uprawnień do emisji określonego w krajowym planie lub w zezwoleniu, o którym mowa wart. 26 ust. 2.
3. Stwierdzenie istotnego zmniejszenia wielkości emisji, o którym mowa w ust. 1 następuje w drodze decyzji o zmianie przydziału uprawnień do emisji wydawanej przez ministra właściwego do spraw środowiska, na podstawie przekazywanych przez Krajowego Administratora informacji o:
l) zweryfikowanej wielkości emisji z instalacji w poprzednim roku okresu rozliczeniowego;
2) poziomie zmniejszenia wielkości produkcji związanego z tym zmniejszenia wielkości emisji;
4. Krajowy Administrator przekazuje informacje, o których mowa w ust. 3, w terminie do dnia 15 kwietnia każdego roku.
5. W decyzji, o której mowa w ust. 3, minister właściwy do spraw środowiska określa współczynnik zmniejszenia wielkości emisji z instalacji oraz skorygowaną o ten współczynnik wielkość przydziału uprawnień do emisji dla tej instalacji w następnym roku okresu rozliczeniowego.
6. Wydanie uprawnień do emisji na kolejny rok okresu rozliczeniowego instalacjom, wobec których wydano decyzję o zmianie przydziału uprawnień do emisji następuje po tym, jak decyzji a stanie się ostateczna.
7. Uprawnienia do emisji, które nie zostały wydane na rachunek prowadzącego instalację w wyniku decyzji o zmianie przydziału uprawnień do emisji, o której mowa w ust. 3, zasilają aukcję uprawnień do emisji, o której jest mowa wart. 12 ust. 2 pkt 1.”
Jak widać z ww. postanowień we wspomnianym projekcie ustawy przewidywano zmniejszenie przydziału w przypadku „istotnego zmniejszenia wielkości emisji, która nie stanowi emisji unikniętej lub emisji zredukowanej” i zmniejszenie to miało następować „proporcjonalnie do zmniejszenia wielkości emisji z instalacji”.
Jako graniczną wielkość dla możliwości zastosowania tych korekt przewidywano 70% średniorocznego przydziału uprawnień do emisji określonego w krajowym planie lub w zezwoleniu.
Tak więc, przykładowo, zmniejszenie produkcji skutkujące obniżką emisji do 72 % średniorocznego przydziału uprawnień do emisji nie skutkowałoby w sposób negatywny dla instalacji, podczas gdy dalsza trzyprocentowa obniżka pociągałaby za sobą bardzo poważne skutki finansowe.
Jednak aktualnie obowiązujące przepisy a także nowy projekt ustawy o wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych (wersja z dnia 4 lutego 2010 r.) nie zawierają tych zapisów. Tak więc zmniejszenie produkcji – przynajmniej w Polsce - wydaje się na teraz stosunkowo bezpieczne z punktu widzenia wpływu na alokacje przewidziane w KPRU. Także w dostępnych analizach spotyka się sformułowanie, że instalacje postrzegają przydziały w KPRU jako „stosunkowo pewne”.
Nie można jednak wykluczyć, iż w skrajnych sytuacjach, gdy zmniejszenie produkcji byłoby tak duże i długotrwałe, że prawie równoznaczne z likwidacją instalacji, jakiś organ (nie zgaduję chwilowo jaki) próbowałby dowodzić, iż w rzeczywistości doszło do likwidacji instalacji ze skutkami z art. 32 ust. 1 ustawy. Inny przypadek, który można sobie wyobrazić, to teoretyczna sytuacja, w której doszłoby do ustalenia przydziałów w KPRU dla danej instalacji na skutek przestępstwa (np. oszustwa, przekupstwa), czy celowego wprowadzenia w błąd. Powstaje także pytanie jak zakwalifikować sytuację, w której doszłoby do błędnych (zawyżonych) alokacji dla danej instalacji na skutek rażącego niedbalstwa.
Jednak, wydaje się, iż generalnie tryb nieodpłatnych uprawnień przyznawanych na zasadzie grandfatheringu został wprowadzony po to, aby zrekompensować instalacjom emitującym CO2 zmianę polityki Państwa w zakresie ochrony klimatu. Wiadomo, iż cykl inwestycyjny i eksploatacyjny takich instalacji bywa długi (40 – 50 lat) a decyzje o inwestycjach były podejmowane nierzadko wtedy, gdy o polityce ochrony klimatu nawet się jeszcze nie mówiło.
W tym stanie rzeczy nieodpłatne alokacje jako zasada w I i II okresie rozliczeniowym powinny być postrzegane jako forma tymczasowej ochrony „uzasadnionych oczekiwań” (legitimate expectations) inwestorów z tamtego okresu.
Przy takim ogólny założeniu, nawet w przypadku przeszacowania planowanych emisji i nadmiernych alokacji (do czego doszło w spektakularny sposób w I Fazie i w odniesieniu do niektórych sektorów także w Fazie II), wydaje się, iż istnieje zgoda polityczna na szczeblu UE na powstanie (a przynajmniej na ryzyko powstania) tzw. windfall profits – mają one z założenia stanowić formę odszkodowania za znacznie pogorszone warunki regulacyjne działalności i potencjalne zmniejszenie zysków w przyszłości. Pamiętajmy, iż w trzecim okresie rozliczeniowym nieodpłatne alokacje zostają w znaczny sposób ograniczone a jako generalną zasadę wprowadza się w tym zakresie aukcje.
Tak więc brak szczegółowych regulacji w dyrektywie 2003/87/WE w omawianym zakresie oraz stanowisko prezentowane przez Komisję Europejską w sprawie T‑374/04 o niedopuszczalności korekt ex-post posiadało szerszy kontekst społeczno- ekonomiczno-prawny.
Uwzględnijmy także, iż zmniejszenie przydziału w KPRU dla poszczególnych instalacji, to także ponowne zatwierdzenie KPRU przez Komisję Europejską – procedura, jak doświadczenie wskazuje, wysoce długotrwała i niepewna.
Wszystkie powyższe okoliczności przemawiają za przyjęciem, iż aktualnie w Polsce samo zmniejszenie produkcji nie powinno wpływać na zmniejszenie przydziałów uprawnień w KPRU II (pomijam w tym miejscu zagadnienia związane z indywidualnymi decyzjami przydzielającymi uprawnienia z krajowej rezerwy dla nowych instalacji).