Odrębnie sprawa wymaga przeanalizowania na gruncie wyroku Sądu Pierwszej Instancji z dnia 23 września 2009 r. w sprawie T‑183/07 Rzeczpospolita Polska przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich. Aktualność danych KPRU to kwestia, do której Sąd w ww. wyroku przywiązał szczególną wagę (patrz stwierdzenie Sądu: „argument Komisji, zgodnie z którym z uwagi na zasadę równego traktowania państw członkowskich nie mogła ona uwzględnić niektórych zaktualizowanych danych KPRU, jest bezzasadny”).
W ocenie Sądu zawartej w ww. wyroku:
Sąd – powołując się na orzecznictwo, brzmienie dyrektywy, jak i charakter oraz cele ustanowionego przez nią systemu - podkreślił, iż państwo członkowskie, po wydaniu przez Komisję decyzji na podstawie art. 9 ust. 3 dyrektywy, posiada możliwość wprowadzenia zmian w danych zawartych w KPRU, w celu uwzględnienia, na przykład, nowo zgromadzonych informacji.
O ile zatem interpretacja dokonana przez Sąd w ww. wyroku co do zasady może stanowić podstawę do ponownej weryfikacji KPRU i ponownej aktualizacji danych oraz przydziałów, to sposób realizacji tego celu w projekcie rozporządzenia jest co najmniej dyskusyjny. Dyskusyjna jest także podstawa prawna rozporządzenia i sposób redakcji art. 95 ust. 1 nowej ustawy dla potrzeb weryfikacji przydziałów. Wydaje się, iż ustawodawca, gdyby zamierzał uwzględnić skutki i procedury niezbędne dla skorzystania uprawnień do zmiany KPRU uznanych przez sąd w ww. wyroku, powinien to zrobić w dużo bardziej wyczerpujący i staranny sposób (wraz z określeniem w tym zakresie bardziej szczegółowych przesłanek i zasad).
Istotne interesy gospodarcze uczestników systemu handlu emisjami polegają nie tylko na ochronie własnych interesów majątkowych poprzez utrzymanie przydziałów na niezmniejszonym poziomie ale także na ochronie możliwości kształtowania spójnej strategii zarządzania emisjami w całym pięcioletnim okresie rozliczeniowym.
Istotne jest także, iż przyjęcie roku 2010 dla określenia bazy korekty dla roku 2012 jest arbitralne. Możliwe jest, iż przyjęcie jako takiej bazy innych lat drugiego nawet pierwszego okresu rozliczeniowego dałoby zupełnie inne wyniki.
Korekty ex post bez podstawy prawnej?
Istnieją poważne wątpliwości w zakresie dopuszczalności przyjęcia, iż przywołana w projekcie rozporządzenia Rady Ministrów, poddanego konsultacjom społecznym, zmieniającego rozporządzenie w sprawie przyjęcia KPRU na lata 2008-2012 dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji (w istotny sposób zmieniającego przydziały uprawnień do emisji CO2 w roku 2012 dla instalacji) podstawa prawna jest wystarczająca dla zmiany przydziałów w trakcie trwania okresu rozliczeniowego.
-------------------
Projekt rozporządzenia powołuje jako podstawę prawną art. 15 ust. 4 oraz art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. Nr 122, poz. 695). Ponadto wg zapisów zawartych w uzasadnieniu projektu „art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych stanowi przepis przejściowy umożliwiający zmianę obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawie przyjęcia Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2008-2012 dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji”.
Art. 95 ust. 1 powołanej ustawy brzmi:
“Art. 95.1. Przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 96, zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 15 ust. 4 niniejszej ustawy i mogą być zmieniane na podstawie art. 15 ust. 4 niniejszej ustawy, jeżeli jest to uzasadnione względami gospodarczymi oraz bezpieczeństwem energetycznym państwa. Do zmiany stosuje się odpowiednio przepisy art. 13-16 niniejszej ustawy”.
Istnieje zasadnicza wątpliwość, jakie „uzasadnione względy gospodarcze” oraz względy „bezpieczeństwa energetycznego państwa” uzasadniają tak rażącą ingerencję dokonaną z mocą wsteczną (ponieważ odbierającą w roku 2011 z puli roku 2012 uprawnienia do emisji zaoszczędzone przez instalacje w roku 2010) w interesy majątkowe uczestników systemu handlu emisjami.
W ocenie skutków regulacji (OSR) zawarto stwierdzenie, iż “Przedmiotowy akt prawny wpłynie na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw w ten sposób, że dokonanie korekty przydziału uprawnień do emisji spowoduje pokrycie rzeczywistych emisji z instalacji. W szczególności, instalacje nowe i instalacje, w których dokonano zmiany, uzyskają szansę na przydział bezpłatnych uprawnień do emisji, co pozwoli tym instalacjom na uzyskanie równych szans w odniesieniu do innych instalacji posiadających uprawnienia do emisji”.
Przesłanka „uzasadnionych względów gospodarczych” oraz względów „bezpieczeństwa energetycznego państwa” może być jednak kwestionowana w odniesieniu do tak sformułowanego uzasadnienia korekty alokacji – zwłaszcza w kontekście dalszych uwag.
Jak wynika z zawartych w uzasadnieniu projektu rozporządzenia formuł matematycznych określających sposób ww. korekty, zmniejszenie przydziału uprawnień do emisji ma dotyczyć wolumenu przewidzianego na rok 2012. Wolumen ten ma zostać zmniejszony o uprawnienia do emisji „zaoszczędzone” przez instalację w roku 2010 (tj. w zakresie w jakim przydział roku 2010 przekracza faktyczne emisje z tego roku). W uzasadnieniu projektu rozporządzenia zawarto także stwierdzenie, iż określenie przydziału opiera się na indywidualnej analizie każdej instalacji.
Tym samym mechanizm redukcji wolumenu przydziału na rok 2012 zawarty w uzasadnieniu projektu rozporządzenia wprowadza niejako sankcje dla tych instalacji, które – działając zgodnie z zasadami metodologicznymi działania systemu handlu emisjami – obniżyły swoje faktyczne emisje.
Taki sposób legislacji aktów wykonawczych do dyrektywy 2003/87/WE pozostaje w oderwaniu od założeń systemów handlu emisjami typu cap-and-trade do których należy Wspólnotowy System Handlu Emisjami (European Union Emissions Trading Scheme - EU ETS), wydaje się także naruszać zasady zaufania do organów Państwa oraz uzasadnione oczekiwania uczestników systemu handlu emisjami wynikające z przyjętego w obowiązującym trybie oraz opublikowanego KPRU.
Przykładowo, w Komunikacie Komisji Europejskiej z dnia 8 marca 2000 COM(2000) 87 final Green Paper on greenhouse gas emissions trading within the European Union (źródło: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2000/com2000_0087en01.pdf) Komisja Europejska wyjaśniając zasady działania systemu handlu emisjami (What is emission trading strona 7 – 8) wyraźnie i jednoznacznie wskazuje, iż podstawową cechą systemów handlu emisjami jest wprowadzenie elastyczności mającej na celu alokację kosztów obniżenia emisji w miejscach (instalacjach), gdzie jest to najbardziej efektywne. W przypadku, gdy jeden emitent ogranicza emisje i sprzedaje uprawnienia do emisji CO2 na rzecz innego emitenta, u którego koszty ograniczenia emisji są wyższe i który utrzymał dotychczasową produkcję, ogólny efekt środowiskowy jest identyczny, jak w przypadku, gdyby obaj emitenci wykorzystali dokładnie swoje przydziały emisyjne nie podejmując w ogóle handlu emisjami.
Jak podkreśla Komisja Europejska we wskazanym dokumencie, kluczowym uzasadnieniem ekonomicznym dla systemów handlu emisjami jest wykorzystanie mechanizmów rynkowych dla zapewnienia, iż redukcje emisji wymagane dla osiągnięcia założonego efektu w zakresie ochrony środowiska są podejmowane w instalacjach, w których koszty redukcji są najniższe.
Tak więc interes społeczny polegający na dążeniu do ograniczenia emisji może być realizowany w systemach handlu emisjami nie tylko poprzez podejmowanie zadań inwestycyjnych z zakresu modernizacji i ochrony środowiska, zmierzających do ograniczenia emisji CO2, ale również poprzez zakupienie odpowiedniej ilości uprawnień emisyjnych jak i ograniczenie produkcji. Jak bowiem wynika z założeń działania Wspólnotowego Systemu Handlu Emisjami oraz z ww. oficjalnych dokumentów urzędowych dotyczących tego systemu, w wyniku transakcji sprzedaży uprawnień do emisji ogólny efekt środowiskowy jest taki sam, jak gdyby do transakcji w ogóle nie doszło a obie instalacje (zamiast jednej) podjęły działania inwestycyjne skutkujące ograniczeniem emisji do przyjętego dla każdej z instalacji limitu.
Należy zwrócić uwagę, iż EU ETS nie jest systemem sztywnych ograniczeń emisyjnych przypisanych do poszczególnych instalacji – bez możliwości handlu emisjami. W takim systemie instalacje emitujące CO2 nie miałyby innego wyjścia, jak tylko podjąć działania inwestycyjne ograniczające emisje lub ograniczyć samą produkcję. Jednak ustawodawca nie zdecydował się na taki, w zasadzie jednokierunkowy, model osiągania efektów ekologicznych, lecz przyjął rozwiązania elastyczne – właśnie system handlu emisjami – który generuje analogiczny efekt ekologiczny przy uwzględnieniu elastyczności, tj. obniżania emisji w miejscach, gdzie jest to najbardziej efektywne oraz umożliwieniu instalacjom podejmowania różnorodnych strategii w tym obszarze (w których mieści się także podejmowanie działań w zakresie zarządzania produkcją w celu zaoszczędzenia uprawnień – np. na trzeci okres rozliczeniowy).
Powyższe stanowisko powoda znajduje oparcie i potwierdzenie w szczególności w:
1) Komunikacie Komisji Europejskiej z dnia 17 grudnia 2008 r. MEMO/08/796 Questions and Answers on the revised EU Emissions Trading System (źródło: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/08/796),
2) Komunikacie Komisji Europejskiej z dnia 23 stycznia 2008 r. MEMO/08/35 Pytania i odpowiedzi dotyczące proponowanej przez Komisję zmiany unijnego systemu handlu emisjami (źródło: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/08/35),
3) Komunikacie Komisji Europejskiej z dnia 28 marca 2007 r. COM(2007) 140 final Green Paper on market-based instruments for environment and related policy purposes (źródło: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2007/com2007_0140en01.pdf),
4) Komunikacie Komisji Europejskiej z dnia 8 marca 2000 COM(2000) 87 final Green Paper on greenhouse gas emissions trading within the European Union (źródło: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2000/com2000_0087en01.pdf).
Podkreślenia wymaga, iż wg założeń systemów handlu emisjami wybór metod systemu zarządzania emisjami CO2 stanowi właśnie decyzję biznesową emitenta. Co do zasady, emitent korzystając z elastyczności udostępnionej przez system handlu emisjami podejmuje decyzje biznesowe dotyczące wyboru rozwiązań najbardziej efektywnych i uzasadnionych w świetle całokształtu otoczenia makroekonomicznego i prawnego oraz strategii przedsiębiorstwa.
Aktualnie podejmowane próby legislacyjne (w postaci przedłożonego projektu rozporządzenia) nie znajdują oparcia w doktrynie a także w cytowanych wyżej dokumentach źródłowych ustawodawstwa wspólnotowego.
Odrębnie sprawa wymaga przeanalizowania na gruncie wyroku Sądu Pierwszej Instancji z dnia 23 września 2009 r. w sprawie T‑183/07 Rzeczpospolita Polska przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich. Aktualność danych KPRU to kwestia, do której Sąd w ww. wyroku przywiązał szczególną wagę (patrz stwierdzenie Sądu: „argument Komisji, zgodnie z którym z uwagi na zasadę równego traktowania państw członkowskich nie mogła ona uwzględnić niektórych zaktualizowanych danych KPRU, jest bezzasadny”).
W ocenie Sądu zawartej w ww. wyroku:
„Komisja jest zobowiązana do stałego czuwania, by KPRU uwzględniały jak najbardziej dokładne i co za tym idzie, o ile to możliwe, aktualne dane i informacje, tak aby rozwój gospodarczy i zatrudnienie odniosły jak najmniejszą szkodę, przy jednoczesnym utrzymaniu sprawnie działającego systemu uprawnień do emisji gazów cieplarnianych.” W świetle wyroku jeżeli KPRU został częściowo oparty na błędnych informacjach lub ocenach co do poziomu emisji w niektórych sektorach lub instalacjach, zainteresowane państwo członkowskie powinno mieć możliwość zaproponowania wprowadzenia zmian do KPRU, również tych, polegających na zwiększeniu całkowitej liczby uprawnień podlegających rozdzieleniu, tak aby „zaradzić tym problemom, zanim spowodują one skutki dla rynku”.
Sąd – powołując się na orzecznictwo, brzmienie dyrektywy, jak i charakter oraz cele ustanowionego przez nią systemu - podkreślił, iż państwo członkowskie, po wydaniu przez Komisję decyzji na podstawie art. 9 ust. 3 dyrektywy, posiada możliwość wprowadzenia zmian w danych zawartych w KPRU, w celu uwzględnienia, na przykład, nowo zgromadzonych informacji.
O ile zatem interpretacja dokonana przez Sąd w ww. wyroku co do zasady może stanowić podstawę do ponownej weryfikacji KPRU i ponownej aktualizacji danych oraz przydziałów, to sposób realizacji tego celu w projekcie rozporządzenia jest co najmniej dyskusyjny. Dyskusyjna jest także podstawa prawna rozporządzenia i sposób redakcji art. 95 ust. 1 nowej ustawy dla potrzeb weryfikacji przydziałów. Wydaje się, iż ustawodawca, gdyby zamierzał uwzględnić skutki i procedury niezbędne dla skorzystania uprawnień do zmiany KPRU uznanych przez sąd w ww. wyroku, powinien to zrobić w dużo bardziej wyczerpujący i staranny sposób (wraz z określeniem w tym zakresie bardziej szczegółowych przesłanek i zasad).
Istotne interesy gospodarcze uczestników systemu handlu emisjami polegają nie tylko na ochronie własnych interesów majątkowych poprzez utrzymanie przydziałów na niezmniejszonym poziomie ale także na ochronie możliwości kształtowania spójnej strategii zarządzania emisjami w całym pięcioletnim okresie rozliczeniowym.
Istotne jest także, iż przyjęcie roku 2010 dla określenia bazy korekty dla roku 2012 jest arbitralne. Możliwe jest, iż przyjęcie jako takiej bazy innych lat drugiego nawet pierwszego okresu rozliczeniowego dałoby zupełnie inne wyniki.
